关于地方人大常委会行使重大事项决定权的思考

2010年10月28日 

                                                                                    张礼灿

        讨论、决定本行政区域内的重大事项,是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大常委会的一项重要职权。由于认识上、体制上、历史上的诸多原因,相对于监督权、任免权的行使仍然是一个十分薄弱的环节,集中表现在对人大决定权认识不到位,工作缺乏主动性;内容不具体,工作缺乏操作性;关系未理顺,工作缺乏实效性。因此,如何正确行使重大事项决定权,是摆在地方人大常委会制度建设的一项重要问题。

        一、深化认识,明确行使职权的重要性

        充分认识重大事项决定权的重要意义和行权原则,是有效行使这项职权的必要前提。应从以下两方面进一步深化认识。

        1、重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会特有的重要职权。宪法第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第44条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”人大常委会行使决定权,是人民当家作主、管理国家和社会事务的重要体现,是社会主义民主政治制度的重要体现,其重要意义在于:一是有利于加强和改善党的领导。党的主张只有通过人大及其常委会依照法定程序变为国家意志,才具有普遍约束力。党委的意图在变为国家意志的过程中,由于人大常委会的补充和制约,不但能够更加符合实际和民意,而且能够进一步增强贯彻执行的群众基础,同时,党委的主张、意图一旦变为国家意志,就有了国家政权组织的依托,有了国家强制力的保证,就能够更顺利、更有效地贯彻实施。二是有利于依法治国。实施依法治国基本方略,一个重要条件就是实行党政分开,政党不直接管理国家和社会事务。人大常委会依法讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项,可以有效避免以党代政、党政不分。三是有利于健全监督制约机制。人大常委会依法讨论决定重大事项,不但有利于党委的意图和决策的落实,保证党的领导,而且有利于监督制约国家行政机关、审判机关、检察机关的工作,从政治上、组织上、思想上确保政府工作不偏离正确方向,保证法院、检察院的司法行为纳入法律规范。

        2、重大事项决定权必须依法行使、规范操作。人大常委会的重大事项决定权具有鲜明的法定性,因为行使重大事项决定权的主体是地方国家权力机关,它作出的决议、决定具有法律效力,本行政区域的所有政党、国家机关、人民团体、社会组织和全体公民都应当认真贯彻执行。为确保重大事项决定权依法行使、规范运作,必须坚持以下原则和程序:一是事关全局。人大常委会讨论决定的重大事项,应该是本行政区域内带全局性、根本性、长远性的问题,是具有共性的或者是必须共同遵守执行的事项。二是严格依法。人大常委会讨论决定的重大事项,就是法律规定的本行政区域管辖内的事项,行使决定权的过程必须符合法律规定的程序。三是切实可行。人大常委会讨论决定的重大事项,是具有法律约束力的,是强制执行的。因此,它必须符合本行政区域的实际,符合人民群众的利益,具备执行条件。四是集体行权。重大事项决定权作为人大常委会的一项重要职权,在行使该项权力时,必须按照人大常委会议事规则,由人大常委会组成人员集体审议,并以过半数组成人员通过方能生效。五是严格程序。行使重大事项决定权是一个民主决策的过程,应坚持“确定议案-调研论证-民主审议-表决通过-对外公布”这样的程序,规范运作,有序进行。

         二、界定范畴,增强行使职权的针对性

        关于地方人大常委会重大事项决定权的范围,地方组织法第44条作了界定:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”上述9个方面的范围,涵盖了政治、经济和社会生活的各个方面,但法律并没有具体界定重大事项的内容和标准,在实践中难以把握,导致一些地方“不该为而为之”,一些地方“应为而不作为”,难免产生越权、失职之嫌,这已成为人大常委会正确有效行使重大事项决定权的一个亟待解决的问题。根据宪法和法律的有关规定,结合重大事项决定权的内涵、特点等,人大常委会讨论决定重大事项的具体内容,可以从两个方面加以界定,一是人大常委会依法“决定”的内容;二是人大常委会依法“讨论”的内容。前者是保障人大常委会的审议权、决定权;后者是保障人大常委会的知情权、建议权。这样划分,体现了人大常委会“抓重点、议大事”的工作原则。

         关于界定重大事项的方法,一是可以通过地方人大常委会作出规定的办法;二是可以根据各地实际,每年确定出需经人大常委会讨论、决定的重大事项;三是人大常委会责成同级人民政府、人民法院、人民检察院提出需经人大常委会讨论、决定的重大事项,由人大常委会审定。总之,只有科学界定人大常委会讨论、决定重大事项的具体内容和标准,才能增强操作性、针对性和可行性。

        三、当前人大决定权行使中的主要问题

        1、思想认识还不到位。长期以来,我们对人大决定权的重视和研究不够。一些同志对人大行使决定权的重要意义认识不清,除立法外,往往只把人大当作一个监督机关,认为大事由党委决定,政府执行,人大的职能主要是监督“一府两院”工作,讲监督的多,讲决定的少;一些从事人大工作的同志对行使重大事项决定权思想上有顾虑,考虑“不越权”多,考虑“失职”少,甚至宁可“失职”也不“越权”。

        2、机制尚未完全理顺。由于历史的原因,长期以来人们习惯于党政不分的政治体制,“党委决定、政府执行”或党政共同决定重大事项这种权力运行模式仍然比较普遍和通行。许多该由人大及其常委会决定的重大事项没有交国家权力机关决定,往往是党委直接决策后交“一府两院”执行;有的则由党委和政府联合发文,要求贯彻执行,使人大及其常委会难以行使对重大事项的决定权。这种状况,一定程序上影响了人民代表大会制度作用的发挥。

        3、有关法律规定不尽完善。虽然宪法和地方组织法将国家或地方行政区域内政治、经济、教育、科技、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作中重大事项的决定权赋予了人大及其常委会,但过于原则,缺乏可操作性,致使人大在行使决定权时普遍感到难于把握。只有对于“计划”和“预算”的列举式规定由于比较明确,人大决定权行使得比较好;对于概括性的规定行使较差,需要法律作进一步的细化。

        4、人大决定权约束力不强。按法律规定,人大决定权本应是相应行政区域最具权威和法律效力的决策形式,但由于配套机制、特别是监督制约措施不完备,在现实生活中,普遍存在着人大决定约束力软弱的问题,影响了人大决定的有效实施。

        四、对进一步行使好人大决定权的几点建议

          1、不断提高对人大行使决定权的认识。要充分认识决定权在国家权力体系中的地位,深刻理解决定权是宪法和法律赋予人大决定国家事务的重要权力,它最能体现人大作为国家权力机关的根本特征;行使重大事项决定权是人大及其常委会的法定职责。从而提高行使决定权的自觉性。

        2、进一步理顺权力运行机制。要贯彻十六大精神和依法治国方略,理顺党政关系和各个国家政权机关之间的关系。本着“在党的领导下,充分发挥各个国家机关职能作用”的原则,做到凡是国家事务,凡是关系到全体人民根本利益的重大事项,除了党委要作出决策外,还要依法提请人大讨论决定,使党的意志变为国家意志,把党的主张变为人民的自觉行动。在国家事务方面,逐步形成“党委领导——人大决定——政府执行”这样一种权力运行模式,真正发挥国家权力机关的职能作用。在实际工作中,人大常委会对重大事项作出决议决定前,事先要向党委请示报告,取得党委同意后再付诸表决。同时要通过定期召开与“一府两院”的联席会议,互通情况,求得共识,以便于决议决定的实施。

         3、科学界定重大事项的范围。在国家法律未作出明确规定的情况下,对于什么是本行政区域内的重大事项,各级人大及其常委会应根据宪法和法律的规定,按照合法性、全局性、长远性、根本性、人民性、动态性、可行性等原则,对本行政区域的重大事项加以界定,制定出切合本地实际的措施、办法,为行使重大事项决定权创造前提条件。

         4、加强对人大决定执行的检查监督。保证人大决议、决定的落实,是人大行使决定权的出发点和落脚点。为此,要建立健全配套的监督机制来保障决定权的实现。既要保证应当由人大决定的重大事项都要提请人大讨论决定,又要保证人大所作出的决议、决定得以准确、完整、全面、有效地贯彻落实,以维护人大决定的权威和严肃性,保证人民当家作主权利的实现,维护人民群众的根本利益。

        (作者:福州市台江区第十五届人大常委会委员、区人大常委会办公室主任)