浅谈对人大代表的监督

2010年12月31日 

林树丹

         人大代表是国家权力机关的组成人员,代表能否积极认真地履行职务,关系到各级人大及其常委会能否正确、充分地行使好职权,发挥好权力机关的作用。因此,促进代表积极履行职务,是人大制度建设的重要任务。通过完善法律,健全制度,对代表履行职务的情况进行有效的监督,无疑会强化代表的责任意识,促进代表提高依法履行职务的能力,更好地代表人民管理国家事务,确保人民当家作主的政治权力的实现,从而增强人大的作用。

        对代表进行监督,从法律上、理论上、实践上看都是十分必要的。

        首先,对代表进行监督是法律的要求。选举法第四十三条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督,选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表。”代表法第四条规定:“代表应当与原选区的选民或者选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。”代表法第五条规定:“代表受原选区选民或者选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。

        其次,对代表进行监督,是国家一切权利属于人民的体现。”我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,在我国,一切权利属于人民。行使国家权力,管理国家事务是人民的最根本的政治权力。人民代表大会制度决定了人民行使权利的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。代表法规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,参加行使国家权力。人大代表是人民群众在代表大会上的代言人,受人民群众委托行使权利,在人民与国家行政机关、审判机关、检察机关之间起桥梁作用。代表履行职务情况如何,直接关系人民政治权利的实现。如果代表不代表人民,不替人民说话,人民就不能很好地行使管理国家的权力。而人民群众为保障政治权利的实现,必须加强对代表的监督。人民有权选代表,也有权罢免代表,这是人民和“公仆”关系的体现,能使代表在群众的监督下,按人民的意愿,选出人民满意的行政、审判、检察机关,并监督他们的工作,保证国家权力掌握在人民手中。

        第三,对代表进行监督,是人民代表大会制度建设的目标要求。依照民主的理论,权力不能失去制约,监督者本身也要受到监督。人民代表大会制度建设的目标,是建设比资本主义民主更为先进的民主制度,这个民主制度在监督制约上,表现为人大监督“一府两院”,构成人大的人大代表受选民或者选举单位的监督。代表不受监督,人大对“一府两院”监督的公正性和有效性就可能没有保障,人民代表大会制度也就失去了先进性。

       从实践看,各级人大代表履行职务的情况与法律要求有一定距离,还不适应我国民主法制建设的需要。有的代表不能参加一年一度的代表大会;有的参加了会议,审议时不提建议和意见,表决时稀里糊涂举手,甚至在一届期间,讨论时不发一言;有的在代表大会闭会期间,建议、批评和意见不提一条。在我区的人大代表中也有一部分代表不常参加常委会和联组组织的活动,有的代表也很少提建议,甚至在讨论时不懂如何发言。

       诚然,产生上面这些问题有许多客观因素,如代表活动的组织、代表个人利益的保障等工作落实得不好等,但从代表主观方面看,也存在履行职务责任意识不强、动力不足的问题。有的代表把代表职务作为一种待遇、荣誉来看待,想不到认真行使权利;有的代表了解自己的职责和权利,但履行职务时怕得罪领导;也有的代表提出一些建议、意见,但不认真对待办理结果,办好办坏都满意。由于代表履行职务不到位,会使人大及其常委会工作缺乏基础,监督缺乏力度。要解决这些问题,必须加强对代表的监督。

        对代表履行职务的情况进行监督,各地进行了一些积极的探索。如建立代表联系选民制度、代表向选民或选举单位进行述职等。但多数代表并没有受到有效监督,代表的履行职务情况与其提名、当选之间没有紧密的联系,也是“干好干坏一个样”。即使个别代表被取消资格,多是因为触犯刑律,受到法律追究。对人大代表的监督工作没有有效地开展起来,究其原因,主要有以下几个方面。

        一是法律规定过于原则,有些方面也不完善。选举法规定直选代表受选民监督,没有规定由谁来组织选民监督,所以只能理解为由选民自发组织。监督要涉及批评,代表又多是一些有地位、有声望的人物,从目前群众的民主意识和民主权利行为能力看,自发组织很难操作。各级人大代表的产生与罢免都有严格程序,而介于产生与罢免之间的日常监督却没有程序可循。如果各选区选民或者各选举单位自己制定监督办法,就存在对同级代表运用不同方法进行监督的情况,会有失公允。选举法规定了地方各级人大及其常委会有权监督自己选出的上一级人大代表,但地方组织法规定的地方各级人大及其常委会的职权,却不包括对代表的监督,这样对代表的监督成了可做可不做的工作。

        二是对代表进行监督的制度不健全。代表履行职务没有标准,也没有量化指标,称职与不称职很难界定。即使进行监督,也只能凭选民的感觉,这就有可能因小团体的利益而扭曲对代表的监督工作。一般来说,对代表的监督,要通过选民评议进行,但现在缺少对代表的评议制度;由于监督可能导致罢免代表,但对于哪些代表应该罢免,目前尚无具体、明确的规定。选民或者选举单位监督自己选出的代表,就必须掌握这些代表的全面工作。目前,能让选民或选举单位全面了解代表工作情况的制度也没有建立健全起来。

        三是选民及选举单位缺乏监督代表的意识,不行使对代表的监督权。许多群众对“一府两院”的工作有意见时,多采取上访的办法,直接找“一府两院”,很少想到通过对代表的监督,促使“一府两院”改进工作,解决问题。地方各级人大及其常委会也大多疏于对上级人大代表的监督,在工作计划上,极少安排听取自己选举的上级人大代表的工作汇报。

        四是代表接受监督意识不强。绝大多数代表不知道自己还要接受监督,要接受谁的监督,哪些工作要受监督。因而,也极少有代表能主动地向该选区选民或选举单位汇报自己履行职务的情况,听取选民或选举单位的意见。

        此外,有一些人认为,对代表的监督不紧迫,不重要,主要是应该监督“一府两院”工作。这种看法是片面的。离开了人大代表高效的会中工作和闭会期间的活动,人民代表大会就不会有高效率,高质量,监督“一府两院”的工作也只能表面化,不会有深度和力度。

         为使代表得到有效的监督,首先要完善法律。法律应明确对代表的监督权限、责任和组织领导,保证选民或选举单位监督权的实施。地方组织法规定的县级以上地方各级人大及其常委会的职权应包括对自己选举的上级代表的监督,进一步明确责任,把工作与职权统一起来,法律应规定监督工作的程序。选举法在对代表监督、罢免和补选这一章中,对罢免工作程序规定较详细,有操作性。但对导致罢免的监督的规定很原则,不易操作。代表的选举、监督和罢免是统一的整体,具有很强连续性,依照法定程序选举、罢免,就应当依照法定程序监督。

        其次是健全监督工作制度。建立了工作制度,对代表的监督工作才有章可循。根据代表履行职务的实际,应建立以下工作制度:

       代表工作职责。根据法律规定的代表的职权和责任,制定具体工作职责,对监督代表履行职务十分必要。代表工作职责应包括:代表大会期间代表应完成哪些工作,如提出议案、建议、批评、意见,对“一府两院”工作报告进行审议发言等;人民代表大会闭会期间,代表应参加哪些活动,如调查、检查和视察,结合“三查(察)”向人大及其常委会和“一府两院”提出建议、批评、意见等。工作能量化的应尽可能量化,以便于比较。

        代表述职和评议制度。包括代表述职的组织、方式,评议的标准、评议结果的处理等内容。对代表履行职务的情况,要通过评议,向社会公开,使该选区选民及选举单位组成人员都能了解。听取代表述职,对代表进行评议,以决定代表是否称职。

        代表罢免制度。选举法对罢免代表有原则规定,因此应制定相应的制度,以便于执行。罢免制度应包括罢免条件、罢免工作的组织、罢免结果的公布等内容。

        关于代表工作的通报制度。选民或者选举单位监督自己选出的代表,需要掌握这些代表的全面工作。因而,组织代表活动,应当向代表所在选区的选民或选举单位汇报或通报。县以上的上、下级人大之间要有制度确定通报的时间、方式、内容,县、乡级人大代表向选民通报履行职务情况也应制度化。

        第三是提高选民对代表工作的认识,增强选民或选举单位主动监督代表的意识。应当说,法律已明确了公民、人大代表、人大及其常委会及“一府两院”之间的关系。解决由于代表履行职务不够,并由此产生的人大工作中的问题,除去完善法律、健全制度之外,还应加强对有关法律的宣传,特别是对代表履行职务的宣传。让全体公民都知道代表的职责、权利和应尽的义务;知道如何依法监督“一府两院”的工作;知道怎样实现自己当家做主的权力。提高选举单位监督代表的意识,主要应依靠法律,由法律明确任务和责任。地方各级人大及其常委会,应当积极组织代表活动,增进选民与代表之间的联系,引导代表主动接受监督,宣传履行职务好的代表的事迹,不断强化人大代表作为国家权力机关组成人员的地位,多方面调动代表履行职务的积极性,使人大代表充分发挥国家权力机关组成人员的作用,推动民主法制建设的发展。

        (作者:福州市台江区第十五届人大常委会委员、区人大常委会人事代表工委主任)